17 kwietnia 2024 r.
W marcu 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na zbieranie i przetwarzania odpadów. W tej sprawie prawnicy Kancelarii opracowali skargę na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego i reprezentowali przedsiębiorcę w całym postępowaniu.
Na tle tej sprawy chciałabym przybliżyć dwa zagadnienia. Po pierwsze, w jakich okolicznościach można uchylić ostateczną decyzję administracyjną, funkcjonującą od kilku lat w obrocie prawnym. Po drugie, po krótce chciałabym scharakteryzować – kluczowe w prawie ochrony środowiska – pojęcie instalacji uregulowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Przebieg sprawy
Zanim przejdę do rozważań prawnych, należy przedstawić kilka słów na temat okoliczności faktycznych w jakich zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Przedsiębiorca w 2016 r. otrzymał zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Przetwarzanie odpadów polegało na segregacji, przesiewaniu i ich kruszeniu za pomocą kruszarki i przesiewacza. Było to przetwarzanie odpadów w ramach instalacji. Kruszarka i przesiewacz zgodnie z definicją legalną zawartą w ustawie Prawo ochrony środowiska są instalacją, która może powodować emisje, co oznacza, że jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji starając się o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów w 2016 r. przedsiębiorca powinien przedstawić decyzję środowiskową. Tymczasem przedsiębiorca otrzymał zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów poza instalacją, z pominięciem wymaganej procedury środowiskowej.
W związku z tym samorządowe kolegium odwoławcze w 2023 r. stwierdziło, że zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów poza instalacją z 2016 r. jest nieważne, gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Z punktu widzenia interesu społecznego, w państwie prawa nie może bowiem być prowadzone przedsięwzięcie, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bez uprzedniej oceny ewentualnych następstw dla środowiska.
Przedsiębiorca zaskarżył decyzję samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na zbierania i przetwarzanie odpadów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dla tego przedsiębiorcy brak zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów oznaczał koniec jego wieloletniej działalności gospodarczej.
Sąd uwzględnił skargę przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, ale to naruszenie nie miało charakteru rażącego. Aby dojść do przekonania, że przedsiębiorca będzie przetwarzać odpady w ramach instalacji, a nie poza instalacją, należało przeprowadzić wykładnię szeregu skomplikowanych przepisów prawa zawartych w różnych aktach prawnych. Należało przede wszystkim przeprowadzić wykładnię definicji legalnej instalacji zawartej w ustawie Prawo ochrony środowiska, która – jak wskazał Sąd – sama w sobie nie jest jednoznaczna i wymaga zebrania odpowiedniego materiału dowodowego.
W konsekwencji Sąd uchylił decyzję samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Wyrok na moment pisania niniejszego artykułu nie jest prawomocny.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej
Rzeczywiście może się tak zdarzyć, że po kilku latach funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, np. pozwolenia na budowę, różnego rodzaju zezwoleń środowiskowych, czy też decyzji środowiskowej ktoś dojdzie do wniosku, że taka decyzja jest obarczona poważnymi błędami prawnymi, nie pozwalającymi na jej dalsze istnienie w obrocie prawnym. W takiej sytuacji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują tryb nadzwyczajny uchylenia takiej decyzji, tj.: stwierdzenie jej nieważności. Istnieje siedem przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej:
- gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- gdy decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- w razie wykonania decyzji wywołałaby to czyn zagrożony karą;
- gdy decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W opisywanej sprawie samorządowe kolegium odwoławcze oparło się na przesłance wskazanej w punkcie 2, uznając, że przy wydawaniu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 42. ust 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. tj.: w chwili wydawania zezwolenia) do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. A w przedmiotowej sprawie decyzja środowiska była wymagana, gdyż przetwarzanie odpadów miało być dokonywane w ramach instalacji, którą stanowiły kruszarka wraz z przesiewaczem. Jest to instalacja, która może powodować emisje, co przesądza, że było to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W orzecznictwie przyjmuje się:
– „o tym czy naruszenie prawa jest rażącym decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstaną skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności” (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2019 r. II SA/Łd 682/19).
– „przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki których dolegliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić.” (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2019 r. II SA/Łd 682/19).– „z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu, który został naruszony, 3) skutki które wywołuje decyzja, przy czym chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.” (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., I GSK 3503/18).
A co stwierdził Sąd orzekając w opisywanej sprawie? Przede wszystkim sąd przypomniał, że:
– „rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenia prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa”;
– „w sposób rażący może zostać naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymaga wykładni prawa;”
– „rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa.”
Z tych też względów Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, przedsiębiorca powinien wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów przedstawić decyzję środowiskową, gdyż zamierzała przetwarzać odpady w ramach instalacji, ale to naruszenie nie miało charakteru rażącego.
Instalacja
Nie byłoby przedmiotowej sprawy, gdyby nie fakt, że przedsiębiorca przetwarzał odpady w ramach instalacji w postaci kruszarki i przesiewacza, a nie poza instalacją. W związku z tym powstaje pytanie jak należy rozumieć pojęcie instalacji. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska. Instalacja to:
– stacjonarne urządzenie techniczne,
– zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,
– budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami,
których eksploatacja może spowodować emisję.
W orzecznictwie wskazuje się, że instalacją są przykładowo:
– piec stanowiący element suszarki do suszenia owoców, warzyw, zboża itp. – „W świetle wskazane wyżej definicji instalacji nie ulega wątpliwości, że wskazywany przez WIOŚ piec należy uznać za urządzenie stacjonarne wchodzące w skład zespołu urządzeń powiązanych technologicznie do których tytuł prawny posiada skarżąca na terenie której zespół ten się znajduje. A zatem suszarnia do suszenia owoców, warzyw, zboża, innych płodów rolnych lub leśnych – to cały zespół urządzeń, w tym m.in. wskazany wyżej piec, powiązanych ze sobą technologicznie tworzących jedną instalację.” (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2021 r. IV SA/Wa 554/21).
– dzwony kościelne – „Nie tylko instalację nagłaśniającą, ale i dzwony kościelne należy uznać za instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., a parafię (kościół), w której się znajdują, za zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś.” (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2021 r. IV SA/Po 760/21).
– urządzenia mobile, których praca jest związana z emisją – „Cecha „instalacji” jaką jest „stacjonarność” nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska. Przymiot „stacjonarności” wynika nie tyle z faktu trwałego połączenia urządzenia z podłożem, lecz przeznaczenia do użytkowania w dłuższym czasie, a nie tylko jednorazowo. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2021 r. III OSK 521/21).
– urządzenia techniczne do mechaniczno-biologicznego przewarzania odpadów – „W dobie postępu technicznego, który pozwala przemieszczać bez ich uszkodzenia nawet całe budynki, oraz umożliwia powstawanie urządzeń technicznych, które doskonale zapewniają mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie z nich frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku mimo mobilności takich urządzeń, a nawet czasem dzięki takiej cesze – o stacjonarności w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b p.o.ś. należy mówić w znaczeniu stacjonarności w ramach danego zakładu i w okresie jego funkcjonowania, a nie w znaczeniu trwałego połączenia z gruntem.
W opisywanej sprawie Sąd przyznał, że kruszarka wraz z przesiewaczem jest instalacją, które praca może powodować emisje. Pomimo tego, że kruszarka jest urządzeniem mobilnym, a nie trwale z gruntem związanym, w świetle powyższego orzecznictwa, i tak jest kwalifikowana jako stacjonarne urządzenie techniczne.
Jednak zdaniem Sądu, przez to, że definicja instalacji nie jest jednoznaczna, a jej interpretacja wymaga zebrania szerokiego materiału dowodowego, a czasami przeprowadzenia analizy całego procesu produkcyjnego nie można błędu popełnionego przy kwalifikacji przedsięwzięcia jako instalacja uznać za rażące naruszenie oczywistych przepisów prawa.
Katarzyna Ludwichowska – radca prawna
Jeśli jesteś przedsiębiorcą i potrzebujesz indywidualnej pomocy prawnej w zakresie prawa ochrony środowiska, zapraszamy do kontaktu: [email protected]
